全国人大负责决定战争与和平问题，在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯 或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，则由全国人大常委会负责决定战争状态的宣布（第 62条、第67条）。
[84]在省级财政体制的具体运行方面，康氏甚至提到了预算制度：疆吏举应办户部之数，及本省向章外销之数，及欲举行新政，预备非常之数，为一预算表以示之。[38]到了19世纪的最后10年，郑观应成为这种思路之集大成者的典型。
[13]具体到本文所研究的日俄战争所经历两个年度的立 宪讨论中，《中外日报》(汪康年、汪诒年兄弟主办)、《时报》(兼具康梁和张謇等多重背景)[14]等立宪派日报中的文章，都是这时期《东方》的常客，而《大公报》这类知名报纸也得到了《东方》编辑的关注。到1902年，军费实际上已经占据政府支出总额的45.7%。[51]在随后一期《东方》(1905年10月23日)的内务栏中，《立宪浅说》一文也声称：彼欧美日本之兵，所以敢死无前，亦赖有此(指爱国心)而已。当辉格党人控制着18世纪的英国议会时，他们所形成的统一意志，则是努力发展城市工商业，以及对侵犯私有财产的行为予以毫不留情地严惩。[15]论中国前途有可望之机(录三月《中外日报》)，《东方杂志》第1卷第3期(1904)，第54页。
[25]陆宗舆：立宪私议(录乙巳七月十六日《晋报》)，《东方杂志》第2卷第10期(1905)，第166页。故日本不惟与德意志齐名，直将与英吉利比烈。[20]上级的命令违法时下级是否必须服从？对于这个问题的回答可能采取两种态度。
行政诉讼法典从来都没有规定内部行政行为不可诉，而是学术界自己总结认为内部行政行为不可诉。其中针对特定的人、特定事的批示应当受到行政法学界的高度关注，因为这种批示将可能外化而对行政相对人的权利义务产生实际影响，在具体行政执法中，这种批示也可以称为个案批示，个案批示是否可诉是非常值得讨论的问题。中国行政权的运行处在等级制的权力矩阵关系之中，上令下从的运行模式使得领导意志常常与机关意志出现混同。负责人必然对行政决定拥有最终决定权，行政批示恰巧与科层制的价值目标相耦合。
虽然我国《行政诉讼法》中并没有明确规定内部行政行为这一概念，但在理论上这一概念却被用来解释该法第13条规定的受案事项的排除中第三项行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不可诉的原因。上述分类有助于厘清纷繁复杂的行政批示现象，但有的分类还存在着不周延与不科学的问题，需要进一步改进。
历代的公文制度不仅完备，而且作用巨大。即应当完善内部行政责任的追究主体、适用范围、适用对象、追责程序。[31][德]汉斯•J.沃尔夫、奥托•巴霍夫、罗尔夫•施托贝尔：《行政法(第1卷)》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第346页。这是否也可以理解为，如果该行为因外化产生了外部效力的话，就具有了可诉性呢？ [33]郭殊：《试论内部行政处分行为的可诉性》，《中国青年政治学院学报》2004年第1期。
在组织法视域下行政负责人的职权和职责均有明确的规定，一方面行政首长需要对行政机关及其工作人员的全部行为负最终责任，另一方面行政首长享有机关中最终也是最大的行政权力。[30]德国行政法教科书也说：法律的约束性并非行政活动的唯一属性，……即使受最严格指令约束的法律适用活动在方式和方法方面也存在一定的自由。因此，可以说行政批示是本土的特产，是中国几千年来政治秩序运行中一种独特的行政现象，是行政权运行不可缺少的环节。一是将其作为一种政治运作模式进行研究。
以等级、专业分工为特征的现代科层制，揭示了近代社会组织的普遍原理，被誉为人类社会的伟大发明，是现代社会组织不可或缺的。其次，行政批示不涉及行政相对人的参与。
因为诉讼的目的是救济权利，只要权利受到损害就必须救济。现实中行政批示的性质定位模糊，功能发挥不够。
此定义中有三个关键的内容：批示是行政负责人的个人行为。第一种行政批示分类是将行政批示分成了三类：一是依实施主体为标准，分为党内批示和政府批示。这种分类有助于对行政批示进行规范与权利救济。一是认为批示不是一种正式公文，不值得研究。其一，行政批示是在行政系统内运作的，它是行政机关负责人在自己职权范围内，根据下级机关或者下属的报告，或者通过新闻媒体等其他途径，了解到某个与自身职权相关的事件或问题后，作出处理的行为。[14]行政负责人责任制的建立和强化，同时也意味着行政权力的取得和强化，行政机关内部权力分层的等级架构得以建立。
在机关负责人批准的基础上，方可采取行政强制措施。第四，要区分行政批示与行政批复。
比如，以内容作为行政批示的分类依据，大致可以分为审批性批示决定性批示步骤性批示指示性批示等四种。[15]科层制可以从政治学、公共管理学、法学等不同学科去解读，依据韦伯关于理想类型科层制结构特征的分析，为实现组织目标，需要将任务分配至不同岗位，不同岗位之间遵循等级原则，每一岗位之职员均需接受上一级负责人之指挥与监督。
[27]我国《公务员法》第53条规定：公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……(四)拒绝执行上级依法作出的决定和命令。[5]秦小建教授等则认为行政批示是负责人意志表达的主要方式，并对批示的特征与性质等进行了描述和界定，在对行政批示进行类型化的基础上，提出应将行政批示纳入行政法的规范框架中，实现行政批示的制度化与规范化，促进行政批示功能的发挥。
[5]参见郑戈：《从负责人批示看中国法治》，《领导人文萃》2012年第7期。[9]在笔者看来，这种分类当中党的批示和政府的批示太过概括，实用价值不大，不利于对行政批示的法律治理，但是有拘束力的批示与无拘束力的批示这种分类则具有一定的行政法意义。例如，根据《重庆市行政执法基本规范(试行)》(以下简称：《规范》)，在行政强制中，行政执法人员须先向机关负责人书面报告。笔者认为，这个标准是有道理的，传统行政法理论中关于一个行政行为是否可诉的判断标准值得反思。
[34]罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第124页。行政决定通常针对的是具体行政相对人的权利义务，通常情况下，行政决定尤其是重大行政决定在作出之前是需要负责人批示的，它是行政决策(决定)的前置程序。
虽然笔者并不主张所有的行政批示都具有可诉性，但其中的个案批示体现出的个人权力时常超越法律的规定经过外化途径而对行政相对人的权利造成损害。部分行政批示具有行政法上的行为法意义和内涵，意指行政批示行为虽然在传统行政行为范畴之外，但部分行政批示能够外化进而如同行政行为一般，甚至对行政相对人权利义务产生实质影响，尤其是个案批示。
科层制又称为官僚制，是指一种理想化、专业化的组织结构与行为模式，表现为设立不同的层级分工负责，由不同专业人员组成并依照相应的规则进行管理，具有高效、稳定、理性等特征，是适应社会化大生产的一种组织行为模式。[11]参见前注[3]，孟庆国、陈思丞文。
有的批示内容指向具体明确，有的批示内容却很抽象、概括，比如请酌情处理与请依法处理。[13]在行政首长负责制之下，自上而下的金字塔型职务权威体系得以形成，行政批示正是生存于该体系之中。其二，批复是一种仅限于上下级机关之间的互动过程。[18]参见[德]马克斯•韦伯：《经济与社会》(上册)，林荣远译，商务印书馆1998年版，第278页。
批示范围的讨论最终涉及的是批示行为的合法性与正当性问题的讨论。[34]还有学者指出： 如果不是因为复议和诉讼的受案范围问题，我们也就没有必要作内部行政行为和外部行政行为之类的分类。
第二种态度坚持公务员制度的组织原则。[33]其后，不断有学者对该理论提出批判。
在该架构之下，行政批示也就获得了要求下级服从的力量。这种作用是基于行政组织法所赋予的强大的行政管理权，是个人经验+权力职务形成的权威，其直接的表现就在于批示的内容往往转化为行政决定或行政决策的主要内容甚至全部内容。 |
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